本报记者　吴飞　刘中元　张佳　北京报道

中国地震台网中心首席预报员告诉本报记者，《防震减灾法》已经通过国务院法制办审阅，目前正在中国地震局审定过程中。

汶川地震发生十天之后的５月２２日，十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议，听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报。在会议中，全国人大常委会委员长吴邦国指出，要“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。

救灾进入新阶段之后，制度建设走上前台。本报采访了一些地震专家，听取了他们对于地震立法修改的意见。

关于地震预报权

５月１２日，汶川发生地震当晚，国务院总理温家宝就赶到灾区。而在１９６６年３月９日，河北邢台地震后第二天，周恩来总理也到震区隆尧县慰问。

在两次视察邢台地震灾区现场期间，周总理亲自制定了“以预防为主”的地震工作方针。对于地震立法的修改，很多地震专家最为关心的就是周总理当年提出的这个地震工作方针。

陈一文，中国地球物理学会天灾预测专业委员会顾问，中国灾害防御协会灾害史研究专业委员会顾问。长期关注科学创新的陈自１９９０年以来连续跟踪调查中国地震预测工作者，也就是所谓的非主流地震学家在自主创新工作以及遭遇的困难与阻力，对我国的地震研究非常熟悉。

他认为，虽然我国现行的《防震减灾法》第三条也明确提出，防震减灾工作，实行预防为主、防御与救助相结合的方针，但是在实际工作中，由于地震不可预测论的影响，在我国的地震工作中，已经偏离了预防为主的方针。

中国社科院法学研究所研究员、《防震减灾法》立法起草小组成员莫纪宏表示，这是一个地震预报权的问题。从《防震减灾法》来看，目前的地震预报体制刚性太强，不利于充分发挥民间的科研力量。现在预报发布必须由省级人民政府来进行，但由于地震预报本身目前在科学上并没有过关，所以，过分刚性的地震预报制度反而增加了社会公众对地震预报不切实际的期待。

莫纪宏表示，对于民间人士提出的预报意见，一般政府部门不采取相应措施，由社会公众自行选择防范措施。

因为成功预测青龙奇迹，曾到纽约联合国总部介绍经验的中国地震局研究员汪成民也表示，修法，最重要的就是放宽预报权。

加强国际救援的法律准备

对于我国《防震减灾法》的修改，国家减灾专家委员会常务副秘书长陈建英提出了四条建议，首先要做的是，国家抗震救灾机构的常设化。第二，要加快编制巨灾应急预案，制定专门的地震巨灾专项预案。第三，要考虑国家上的援助，并在相应的法律上做出明确的安排。第四，加强地震预报，特别是要加强大地震的预报。

陈建英表示，现在依据《突发事件应对法》我国已经在中国地震局设立国务院抗震救灾办公室，但不是常设机构。但实际情况是，需要成为一个常设的机构，以便在地震灾害发生的时候迅速将平时状态转化成紧急状态。

陈建英说，应该在地震一级响应的基础上增加巨灾预案。而现实是，我国虽然已经对灾害进行分级管理，但是现在地震灾害的一级预案只需３００人就可以启动，显然是不够的。

同时，陈建英还提出要考虑国家层面的援助，并在相应的法律上做出明确的安排。要一路开绿灯使这些外国的救援力量能够迅速的投入救援之中。但这些做法需要在法律上加以确认。

据了解，早在２００４年，中国地震局地质研究所研究员高建国就和中国国际救援队前领队徐德诗联合提出过加强接受国际援助法律建议。但据了解，我国尚无相关法规条例适应这项工作的具体操作程序。

《紧急状态立法》思路

对于《紧急状态立法》和《防震减灾法》的修改，曾经参与这两个法立法起草的莫纪宏认为，最为关键的是要在更高层面上推进《紧急状态法》的出台。同时进一步制定有关应急管理方面的法律，建立和完善我国应急管理的法律体系。

结合我国现行法律制度的特点，应急法律体系可以分为一般危机管理法和紧急状态法两个立法领域。

莫纪宏介绍说，一般危机管理法应当以发挥各级人民政府在日常应急管理中的组织、协调作用为主，尤其是应当以《突发事件应对法》为基础，结合各种单行的突发事件应急的法律、法规，制定和实施应对各种灾害和事故的应急预案，坚持“预防为主”的方针。

而紧急状态法主要是基于宪法所确立的紧急法治原则，对在紧急状态时期国家机关享有的紧急权力进行合理配置，同时，根据人权保障的原则，妥善处理在紧急状态时期公民权利的保护问题。在南方雪灾和四川大地震之后制定一部独立而完整的《中华人民共和国紧急状态法》是建立和完善紧急状态立法制度的重要任务。

同时，对于现行的《突发事件应对法》，莫纪宏认为，突发事件的预警机制相互之间不太衔接，中央和地方预警机制启动程序需要在立法上进一步予以明确。

莫纪宏向记者表示，此次汶川地震应急主要是依靠人民解放军的力量进行的，但是现在的《防震减灾法》对人民解放军在地震应急中的法律地位和作用规定不够，特别是军队指挥人员在地震应急中的指挥权规定不够。还有，对于重灾区的地方政权机构组成人员残缺不全的，应当规定一个法律上的临时处置原则，或者规定由上级政府或机构临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动。

值得注意的是２００３年ＳＡＲＳ得到有效遏制之时，国务院办公厅便受命考评我国目前的危机应急制度，随后《紧急状态法》被列入２００４年立法计划中，但是至今没有出台。

《综合减灾法》思路

“国家更应抓住时机，反思和建立对所有灾难有普遍意义的《综合减灾法》。”中国灾害防御协会副秘书长金磊表示，四川地震再一次考验了政府的应急反应能力，考验了国家相关的法律法规的完整性。

金磊表示，《综合减灾法》是一个国家减灾基本法的概念。无论是日本还是美国，减灾基本法是减灾领域第一层次的大法，它不仅仅对于规范社会各阶层人士的防灾行为有效，更从一定意义上限定了该国可能的灾害性质及频发状态，唤醒公众防灾救灾意识。从建立防灾减灾法律体系上看，即使所有单一灾种的部门全部完成，也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。

金磊表示，鉴于我国在综合减灾管理和法律建设方面的不足，应及早开展综合减灾立法研究并制定出国家的《综合减灾法》。

目前，我国防灾减灾方面的法律有《防震减灾法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《保险法》《防洪法》《消防法》《人民防空法》《矿山安全法》《安全生产法》《道路交通安全法》等，这些是全国人大针对个案而制定的法律，虽然它们在减灾方面发挥了重要的作用，但纵观每次灾害形成的时候，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫；火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等。针对这种情况，急需一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。

金磊说，我国是自然灾害与人为灾害频发的国家，开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式已十分必要。适宜的立法程序是先出台《重大灾害救援应急条例》，待成熟后再上升为《救灾法》。

“应特别提及的是，《综合减灾法》不是《紧急状态法》，它主要用来解决《紧急状态法》中提及的灾害事件。”金磊表示。

立法专家透露修法集中点

本次地震也加快了《防震减灾法》修改的进程。中国地震台网中心首席预报员孙研究员告诉本报记者，《防震减灾法》已经通过国务院法制办审阅，目前正在中国地震局审定过程中。

孙研究员向记者介绍说，本次修订的集中点之一是防震减灾工作的主管单位由原来的国务院下属的中国地震局、建设部、民政部等四个部门并列的部门，改成了由中国地震局牵头，会同建设部等部门，突出中国地震局的牵头作用。孙表示，四部门并列实际上削弱了主管单位的概念，这次修改有望得以改善。修订后的《防震减灾法》将把“群测群防”放进去。

关于大家关心的地震预报，修订中的《防震减灾法》也考虑进去了，但目前还在讨论之中。“而预警比预报更紧迫一些。这在概念上有些分歧。”

据了解，１９９８年发布《防震减灾法》的时候，地震工作主要有四个环节：监测预报、震害预防、应急救援和恢复重建等。而现在四个环节改为了三大体系，即监测预报体系、地震灾害预防体系，把原来的应急预案和恢复重建合拢为应急救援一块。

孙研究员认为，这次汶川地震对《防震减灾法》在几个方面进行了一个系统检验：哪些条款起了促进作用？哪些条款对援助促进不多，哪些条款制定的不合理。“为什么修订会推迟，我想和这个也有关系。”

此外，原《防震减灾法》起草小组负责人邹其嘉向本报记者介绍说，本次修稿将把防震减灾关于规划单独拿出来作为一章，要注重防震减灾规划。该内容原来也有，但只是一个条目。

同时，对于防震减灾公众意识，原来放在《防震减灾法》第二章里面，修订后将会发放到总则里面加以强调。而在地震应急方面，修订后将加上关于救援的内容，并要求市级政府部门都要建立紧急救援队。“我们要培训一大批专业的紧急救援人员，还有包括一些设备和设施的研究开发。”